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關于開展企業環境信用評價體系審計的幾點思考
 
【時間:2019年05月30日】 【來源:審計署蘭州特派辦】字號: 【大】 【中】 【小】

企業環境信用評價體系建設是政府、公眾、企業共同參與的一種創新型管理模式,大數據、“互聯網+”等信息技術的應用已逐漸成為推進環境治理體系和治理能力現代化建設的重要手段。企業環境信用評價審計工作的開展,有利于將政府監管和市場運行相結合,將機制創新和大數據技術相結合,促進整個生態環境、市場環境的轉變,這為資源環境審計帶來了全新的機遇與挑戰。

一、實施企業環境信用評價體系的背景及意義

2013年,中國人民銀行、環境保護部等部門聯合發布了《企業環境信用評價辦法(試行)》并公布了《企業環境信用評價指標及評分方法》,對污染防治、生態保護、環境管理、社會監督四個方面共21項指標分別賦予權重,并提出參考分檔分值,據此將企業分為環保誠信企業、環保良好企業,環保警示企業,環保不良企業四個等級,依次以綠牌、藍牌、黃牌、紅牌表示。2014年,國務院發布《社會信用體系建設規劃綱要(2014年-2020年)》要求建立企業環境行為信用評價制度,進一步強化了企業環保信用評價工作在社會信用體系建設中的重要地位。2015年修訂后的《環境保護法》規定環保部門“應當將企業事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案,及時向社會公布違法者名單”,為企業環保信用評價工作提供了基本法制保障。同年環境保護部和國家發改委發布《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》,對企業環保信用評價制度提出了更為具體的指導規范。

黨的十九大提出,要加快建立綠色生產和消費的政策導向。企業環境信用評價體系的建設不但是中央生態文明制度體系建設中的重要環節,也是提高企業的社會責任意識和環境自律意識的重要手段,企業環境信用評價體系的建設進一步促使企業從忽視污染、消極應付向重視環保、主動治理轉型,同時還有利于社會監督體制機制的完善,督促企業加強對環境的管理。

截至2018年,已有14個省份相繼出臺了失信行為聯合懲戒辦法。近年來,無論是國家重大政策措施落實情況跟蹤審計,還是領導干部自然資源資產離任審計,都將企業環境信用評價體系建設和實施過程中的政策執行、體系建設情況作為一項重點內容。因此梳理分析企業環境信用評價審計的目標、思路和內容重點,加強企業環境信用評價審計工作,既有利于對審計事項進行全面的總結和探討,也對指導審計工作實踐具有重要意義。

二、企業環境信用評價體系審計的重點

黨的十九大報告指出,要提高污染排放標準,強化污染者責任,健全環保信用評價,信息強制性披露,嚴懲重罰制度。習近平總書記強調,要拓展審計監督廣度和深度,消除監督盲區,促進經濟高質量發展,促進全面深化改革。開展企業環境信用評價體系審計,應當重點關注體系建設、政策執行、結果應用等方面存在的問題。

(一)關注企業環境信用評價體系建設情況。

2014年11月,國務院辦公廳印發《關于加強環境監管執法的通知》,要求建立環境信用評價制度,將環境違法企業列入“黑名單”并向社會公開,將其環境違法行為納入社會信用體系。《水污染防治行動計劃》要求各省(自治區)于2017年底前分級建立企業環境信用評價體系。

因此審計的重點主要是關注企業環境信用評價體系的搭建工作是否完成,企業環境信用評價工作是否已經開始。審計中應注意關注被審計地區企業環境信用評價體系建設工作的進展情況,了解企業環境信用系統搭建工作是否完成、污染排放企業是否實現全覆蓋錄入、評價體系及應用是否完整來發現。如果存在進展緩慢的情況,應當再考慮是否因進展緩慢而產生的一系列后果,是否存在因失信聯合懲戒機制尚未建立,導致個別失信企業多次違規享受優惠政策。如審計抽查的某省環保部門僅購買了企業環境信用評價軟件和計算機等設備,未編制企業環境信用評價工作方案,也未對國家重點監控企業進行環境信用評價,造成某企業在2011年5月至2018年6月因違法排放有毒廢水、廢氣超標、逾期拒不繳納排污費等問題,被環保部門處罰11次,仍多次享受稅收返還、融資支持等優惠政策。

(二)關注企業環境信用評價體系建設的完整性。

企業環境信用評價體系的建設涉及財政、環保等多個有關主管部門,審計中在關注信用評價體系建設是否將各部門納入系統,實現數據共享的基礎上,還應關注在政策制定過程中是否考慮了相關規定的銜接及聯合執法的相關依據。如由于環保部門主要關注企業的環境違法情況,而財政部門按照項目進度或完成情況對企業進行資金撥付,或環保部門因企業環境違法信息已對外公開而減弱了對企業報稅等環節進行監管的力度;稅務部門依據納稅人自行申報情況即進行免稅,未實現前置性審查,部門之間信息共享機制不完善,導致各部門之間存在監管盲區,大量企業隱瞞事實違規享受各項優惠政策。如某省某公司2016年因違反大氣污染防治管理制度被罰款10萬元,但2017年、2018年該公司仍獲得專項資金補助200余萬元,被退還增值稅稅額8000余萬元。

(三)關注企業環境信用評價體系是否有效實施。

李克強總理在《2018年政府工作報告》明確提出要“推進‘雙隨機、一公開’跨部門聯合監管,推行信用監管和“互聯網+監管”改革,優化環保、消防、稅務、市場監管等執法方式,對違法者依法嚴懲、對守法者無事不擾。完善失信聯合懲戒機制,促進各類市場主體守法誠信經營。”在審查企業環境信用評價體系建立情況、體系建設完整性、政策銜接性的基礎上還應重點關注環境信用評價是否有效實施,績效評價標準是否符合當地實際。從公開發布的環境信用評價內容入手,調查了解信用評價標準是否存在缺項漏項,從發布頻次調查了解是否存在延遲發布或零發布情況,從國家重點監控企業、當地高污染、高耗能企業獲得各項優惠政策情況入手,了解是否存在環境信用評價流于形式。

三、實施企業環境信用評價體系審計的對策

企業環境信用評價體系的建設是將生態環境大數據與企業跨部門跨領域的信用數據相結合,利用大數據、互聯網+分析技術實現企業環境信用動態監管的同時為環境管理者提供決策依據。為此,審計應當從大數據分析入手,結合政策制度的落實,關注企業環境信用評價體系建設及實施效果。

(一)以信用評價政策為核心,著力提升審計能力。

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上要求審計機關要加強自身建設,以審計精神立身,以創新規范立業,以自身建設立信。企業環境信用評價體系建設具有政策集成力度強、涉及部門領域廣、分析評價方式多元的特點。審計中不僅要將環境指標和財政、工商等相關政策結合,還需要大量利用SQL語句等數據分析手段進行關聯查詢。這就要求審計人員不僅要有環保領域相關的專業知識,還需要具備一定政治敏感度、政策理論水平和宏觀經濟知識,更要學習和了解國家的整體改革思路以及各單項改革措施,同時還需要掌握基本的數據查詢方法。因此在審計的實踐過程中,要有針對性地開展學習、研究和培訓,重點學習《社會信用體系建設規劃綱要(2014年-2020年)》《環境保護法》《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》等文件要求,從而幫助審計人員更好地掌握政策走向、頂層設計以及具體的政策措施,提升審計隊伍的整體素質和數據分析水平。

(二)以信用評價體系建設為基礎,深入了解情況。

企業環境信用評價體系不僅涉及環保、發展改革、稅務、國有資產監督管理、商務、人民銀行等主管部門,還涉及銀行、證券、保險等金融機構,同時還涉及監察機關及有關工會組織及行業協會,這就意味著企業環境信用評價體系建設需要由多部門共同參與實施,織就一張環境保護網,從而形成監管合力,因此只有在體制上打破部門分割,才能有效保障信用評價工作推進的整體化。審計人員可以結合實際情況,加強與各主管部門溝通協調,調查了解被審計地區是否將有關部門未納入信用評價系統,是否存在信用評價指標缺項漏項,并分別從財政部門取得財政補貼、補助資金撥付情況匯總表、從稅務部門取得稅收優惠匯總表、從環保部門取得處理處罰臺賬等與信用評價工作相關的系統數據,重點關注是否存在因地方環保和財政、稅收等部門之間未建立有效的聯合懲戒約束制度,導致大量環境違法企業仍獲得各類環保專項補助資金、稅收優惠政策的問題。

(三)以數據分析為切入口,重點關注實施效果。

“互聯網+”和《生態環境大數據建設總體方案》給企業環境信用評價提供了一個全面分析的基礎。環境在線監測系統是一個具有在線自動環境監測與環境預警功能的綜合性信息平臺,已廣泛地應用于空氣質量監測、水質監測等環境監測各方面,該系統對企業存在的污染物的長期超標排放、工業廢水廢氣的偷排、漏排,私設暗管排污、人為故意逃避自動監控設備監管等較為嚴重的違法違規行為能夠進行有效監管。審計人員一方面可以將在線監測數據與企業環境信用評價中的大氣及水污染達標排放、污染設施運行等指標進行關聯分析,調查了解監測數據與企業環境信用評價結果是否一致;另一方面可以將在線監測數據與政府采購、財政撥款等數據進行關聯查詢,從而調查了解嚴重污染環境企業是否仍違規享受優惠政策。(王磊)

責任編輯:高天
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